CONSAP s.p.a. è la società del Ministero dell’Economia costituita - nel 1993, per scissione dall’Ina privatizzata – con la principale finalità statutaria (art. 4.1) di esercitare, in regime di concessione, servizi assicurativi pubblici nonché espletare altre attività e funzioni di interesse pubblico affidatele sulla base di disposizioni di legge, concessioni e convenzioni.
A Consap è stata inizialmente attribuita la gestione dei Fondi di Garanzia per le Vittime della Strada nonché della Caccia - istituiti a tutela dell’interesse pubblico al risarcimento dei soggetti danneggiati dalla circolazione o da sinistri venatori, non risarcibili dai normali meccanismi contrattuali - e del Fondo di Previdenza per il personale addetto alla gestione delle imposte di consumo, istituito presso l’INPS al fine di garantire la liquidazione del trattamento di fine rapporto agli ex dazieri.
È stata altresì affidata a Consap la gestione dei due Fondi di Solidarietà per le Vittime dei reati, rispettivamente, estorsivi e dell’usura nonché di tipo mafioso, istituiti per risarcire - nei casi di crimini particolarmente odiosi sotto il profilo sociale – i danneggiati che abbiano collaborato con la Giustizia, ciò anche al fine di facilitarne, in talune fattispecie, il reinserimento nei circuiti economici legali.
Sempre nell’ambito delle finalità costitutive, recenti provvedimenti hanno attribuito a Consap – oltre al Fondo di solidarietà per gli acquirenti di immobili da costruire - ulteriori attività concernenti:

• la funzione di Organismo di Indennizzo nazionale, che ha lo scopo di prestare un servizio agevolativo all’utenza nel complesso conseguimento del risarcimento dei danni per sinistri automobilistici accaduti all’estero;
• il Fondo di Garanzia per i mediatori di assicurazione e riassicurazione, già presso l’Isvap, che garantisce il risarcimento per i danni patrimoniali causati dai mediatori nella distribuzione di prodotti assicurativi o nell’assistenza e consulenza finalizzate a tale attività;
• il Fondo di solidarietà per i rischi da calamità naturali, teso a sgravare il bilancio dello Stato dai relativi onerosi interventi mediante l’avvio di un regime assicurativo volontario;
• la funzione di rilascio del certificato di assicurazione a copertura della responsabilità civile per danni da inquinamento da idrocarburi, trasferita da Isvap a Consap, in virtù della natura pubblicistica delle funzioni svolte dalla Concessionaria.

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Il decreto legislativo n. 122 del 20 giugno 2005 ha introdotto nel nostro ordinamento - in attuazione della delega al Governo prevista dalla Legge 2 agosto 2004, n. 210 - un sistema di tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire mediante concreti strumenti di protezione per gli acquirenti; ciò attraverso la previsione dell'obbligo del costruttore di procurarsi e consegnare all'acquirente una fideiussione a garanzia delle somme riscosse o da riscuotere prima che si dia corso al trasferimento della proprietà o di altro diritto reale di godimento – volta a coprire i promissori acquirenti in caso di insorgenza di stato di crisi del costruttore antecedente al trasferimento stesso - nonché l’obbligo a contrarre una polizza assicurativa indennitaria decennale a beneficio dell’acquirente e con effetto dalla data di ultimazione dei lavori, a copertura dei danni materiali e diretti all'immobile, compresi i danni a terzi derivanti da difetti manifestatisi successivamente alla stipula del contratto definitivo di compravendita o di assegnazione.
Si precisa che la fideiussione viene rilasciata e consegnata all’acquirente a cura del costruttore ed i suoi estremi vengono riportati nel contratto preliminare a pena di nullità del contratto stesso (tale nullità può essere fatta valere unicamente dall’acquirente).
L’importo della fideiussione deve corrispondere alle somme e al valore di ogni altro eventuale corrispettivo che il costruttore ha riscosso o deve ancora riscuotere sino al trasferimento della proprietà. Restano comunque escluse le somme oggetto di mutuo nonché i contributi pubblici.
La fideiussione – emesse da banche, imprese assicuratrici o intermediari finanziari iscritti all’elenco speciale di cui all’art. 107 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia - deve garantire la restituzione delle somme riscosse oltre che i relativi interessi, conteggiati al tasso legale fino allo stato di crisi.
La fideiussione può essere escussa a partire dalla data in cui si manifesta la situazione di crisi se:

• l’acquirente ha manifestato al costruttore la volontà di recedere dal contratto nel caso di trascrizione del pignoramento dell’immobile (procedura esecutiva non concorsuale);
• l’organo della procedura concorsuale non ha comunicato la volontà di subentrare nel contratto preliminare (stato di insolvenza, fallimento, concordato preventivo, ecc.).

La disciplina testè menzionata si applica esclusivamente ai contratti aventi ad oggetto il trasferimento non immediato della proprietà o altro diritto reale di godimento di immobili per i quali il permesso di costruire sia stato richiesto successivamente alla data di entrata in vigore del dlgs.
L’art. 11 del decreto legislativo n. 122 del 20 giugno 2005 ha previsto l'istituzione, presso il Ministero dell'economia e delle finanze, del Fondo di solidarietà per gli acquirenti dei beni immobili da costruire, il cui scopo è quello di indennizzare i promissari acquirenti di immobili da costruire che, in esito a procedure di crisi del soggetto promittente venditore, abbiano subito la perdita di somme di denaro o di altri beni oggetto della pattuizione di pagamento del prezzo.
Detto Fondo (art. 17) è alimentato attraverso un contributo obbligatorio posto a carico dei costruttori per un arco temporale di massimo quindici anni a far data dall’entrata in vigore del dlgs. del 2005, parametrato all'esaurimento delle richieste di indennizzo nel periodo di applicazione del beneficio; per la prima annualità il contributo - la cui misura massima è del cinque per mille - è fissato nella misura del quattro per mille.
Come espressamente previsto dalla legge di delegazione (art. 3, comma 1, lettera f della legge n. 210 del 2004 come modificato dal decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 306) le prestazioni del Fondo sono destinate a coprire le fattispecie di crisi verificatesi tra il 31 dicembre 1993 e la data di entrata in vigore del decreto legislativo, a condizione che per il bene immobile risulti richiesto il permesso di costruire.
L'articolo 15 del decreto legislativo n. 122 del 20 giugno 2005 ha stabilito che la gestione del Fondo sia affidata dal Ministero dell'economia e delle finanze alla Concessionaria di servizi assicurativi pubblico S.p.A. (CONSAP) tramite un'apposita concessione – in corso di perfezionamento - che contenga le modalità di esercizio dell'attività del concessionario.
Il Fondo è operativo dall’entrata in vigore del menzionato dlgs n.122/05 (15 luglio 2005); Consap - nelle more della stipula dell’atto di concessione - ha raccolto, fin dal mese successivo all’entrata in vigore del provvedimento, i contributi obbligatori a carico dei costruttori.
A seguito dell’emanazione del decreto interministeriale del 2 febbraio 2006, Consap riceve le richieste di risarcimento da parte delle vittime che, a pena di decadenza, potranno essere inviate fino al termine ultimo del 10 agosto 2006.
I requisiti oggettivi necessari per l’accesso alle prestazioni del Fondo sono:

• aver subito, in relazione allo stato di crisi del costruttore, perdite di somme di denaro o di altri beni versati allo stesso costruttore come corrispettivo per l’acquisto o assegnazione di un immobile da costruire;
• non aver acquistato la proprietà o altro diritto reale di godimento sull’immobile da costruire ovvero non averne conseguito l’assegnazione;
• Nei casi di accordo con gli organi della procedura concorsuale o nei casi di aggiudicazione di asta, il risarcimento viene limitato all’eccedenza del corrispettivo versato rispetto al prezzo originariamente convenuto.

Il Fondo è articolato in sezioni territoriali interregionali da individuare con decreto interministeriale e da stabilirsi sulla base della provenienza delle richieste di indennizzo. Le somme versate a titolo di contributo sono imputate alla sezione autonoma del Fondo nel cui ambito territoriale è ubicato l’immobile oggetto di fideiussione.
Le risorse di ciascuna sezione sono destinate al soddisfacimento delle richieste di indennizzo in relazione agli immobili ubicati nello stesso territorio. Eventuali somme residue di una sezione sono attribuite alle altre sezioni.

Consap ha azione di regresso nei confronti del costruttore nei limiti delle somme corrisposte a titolo di indennizzo.
Ciascun soggetto può ottenere l’indennizzo una sola volta e deve provvedere a fornire la prova delle perdite subite (anche accertamento del credito in sede concorsuale)

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La concessione per la gestione del Fondo di solidarietà per gli acquirenti di immobili da costruire – sostanzialmente in linea con quelle relative ad altri Fondi gestiti da Consap in base a Concessioni e/o convenzioni con i competenti Ministeri - si conforma al principio, previsto per legge, di affidare alla Consap, quale concessionaria, la gestione di cassa e patrimoniale del Fondo, la conservazione della sua integrità, la liquidazione delle relative spese, nonché al principio di garantire la verifica periodica, da parte dell'amministrazione concedente, della corrispondenza della gestione del Fondo alle finalità indicate decreto istitutivo.
La concessione – la cui vigenza è di anni quindici – stabilisce le modalità di esercizio concernenti:

• le iniziative informative da assumersi ad opera del Fondo, con oneri a carico dello stesso, al fine di garantire l'effettiva fruizione dei benefici previsti dal presente decreto da parte dei destinatari. In particolare, è previsto che tali iniziative siano definite in linea con gli indirizzi espressi dal Comitato e sottoposte al Concedente per la preventiva autorizzazione (art. 3);
• la rilevazione dei dati necessari per la definizione - con decreto di natura non regolamentare del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - delle aree territoriali e delle corrispondenti sezioni autonome del Fondo, ai sensi dell'articolo 14, comma 1 del dlgs 122/05, nonché per la determinazione annua - con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - della misura del contributo obbligatorio di cui all'articolo 17, comma 4 dello stesso dlgs (art. 4);
• l'istruttoria delle richieste di indennizzo – da esaminare seguendo l’ordine cronologico di pervenimento ed in base alle linee guida ed ai criteri di valutazione uniformi indicati dal Comitato – nonché la delibera di concessione anche parziale dell’indennizzo ovvero la reiezione dell’istanza e la revoca o la riforma motivate dei provvedimenti già adottati (art. 5);
• la liquidazione degli indennizzi e la loro erogazione, anche tramite apposite convenzioni con le banche e, al fine di ulteriormente agevolare l’utenza danneggiata, con il Gruppo Poste Italiane (art. 6);
• la ripetizione delle somme già erogate, nei casi di revoca o riforma dell'attribuzione, nonché la surroga nei diritti della vittima nei confronti del costruttore previsto dall'articolo 14, comma 7 del dlgs e la conseguente azione di regresso del Fondo nei confronti dello stesso costruttore (art. 7);
• la previsione dell'ammontare complessivo delle somme da destinare all'erogazione degli indennizzi per ciascuna sezione nonché la quota annuale di indennizzo da erogare previa informativa al Comitato (art.8 );
• il sostenimento degli oneri di gestione (art. 9) anticipati da Consap, quantificati in via analitica con l’applicazione di una maggiorazione forfettaria onde ricomprendere gli oneri non agevolmente quantificabili, legati anche alla complessiva attività di Consap, e ciò in analogia a quanto accade per gli altri Fondi gestiti da Consap stessa. Tali spese – ad eccezione degli onorari dei legali esterni e dei periti, imputati direttamente al Fondo – vengono sostenute in via anticipata da Consap e periodicamente addebitate al Fondo stesso. In occasione del conguaglio di fine esercizio, sulle spese anticipate da Consap vengono applicati interessi ragguagliati alla media dei tassi di riferimento BCE nel periodo considerato, nella misura e secondo le modalità stabilite dal Consiglio di Amministrazione della Consap ed esplicitate di volta in volta nei rendiconti d’esercizio;
• la destinazione ad investimenti a redditività certa ed adeguata delle somme disponibili, compatibilmente con le esigenze di liquidità del Fondo in operazioni su titoli di Stato e assimilabili nonché obbligazioni di rating quantomeno pari a quello dei titoli di Stato, in base a criteri stabiliti dal Consiglio della Consap (art.10);
• la presentazione al Ministero dell'economia e delle finanze, per il successivo inoltro alla Corte dei conti, del rendiconto annuale, approvato dal Consiglio di amministrazione della concessionaria, accompagnato dalla situazione patrimoniale del Fondo e da una relazione sull'attività svolta nonché la presentazione allo stesso Ministero, entro il mese di gennaio di ciascun esercizio, di un preventivo delle entrate ed uscite del Fondo e dei connessi riflessi patrimoniali, in cui sono analiticamente esposti gli oneri di gestione (art.11). Il primo rendiconto non può che riferirsi al periodo dal 20 luglio 2005 al 31 dicembre 2006;
• le modalità di accreditamento alla Consap delle somme che affluiscono al Fondo con facoltà per Consap di porre in essere ogni iniziativa ed intervento utili al conseguimento degli scopi del Fondo, anche impartendo disposizioni - previa informativa al Concedente, anche ai fini di ulteriori interventi, nonché al Comitato - a fini di indirizzo e coordinamento agli intermediari che rilasciano le fideiussioni nonché agli altri soggetti, enti, istituzioni ed associazioni comunque interessati dall’applicazione della normativa (art. 12); ciò al fine di superare le vischiosità del sistema degli intermediari bancari ed assicurativi.

La Concessione disciplina anche – in termini ampiamente cautelativi per il Ministero concedente - le controversie contrattuali (art. 13) nonché le condizioni per la risoluzione e la revoca ed i profili di responsabilità del concessionario (art.14).

CONSAP: impianto e gestione delle seguenti attività:

• progettazione e realizzazione della procedura informatica per l’archiviazione ed il trattamento dei documenti e la gestione degli riflessi amministrativo-contabili;
• redazione del piano dei conti;
• ricezione e trattamento documentale delle domande pervenute (ad oggi circa 3.200, per circa € 250,0 milioni) e dei documenti allegati, che pervengono per posta, per consegna diretta ovvero via telematica (art. 2 del decreto interministeriale del 2/2/2006);
• primo esame delle domande stesse;
• monitoraggio e controllo dei contributi versati mensilmente dagli Intermediari del Fondo (832 tra Istituti di credito e Compagnie di Assicurazione – ad oggi circa € 700,0 mila);
• controllo delle dichiarazioni di fine anno di cui all’art. 17 del dlgs n. 122/05, trasmesse dai predetti Intermediari;
• tenuta della contabilità;
• estrapolazione dei dati necessari per la definizione delle aree territoriali e delle corrispondenti sezioni autonome del Fondo nonché per la determinazione misura annua del contributo (art. 14 del dlgs n. 122/05 - cfr. nota del 1/6/2006 prot. n. 06/8159);
• assistenza alle vittime mediante contatti telefonici e telematici (ad oggi circa n. 5.000 telefonate/e-mail), attivati su un “front-office” operativo anche oltre l’orario d’ufficio;
• contatti con Enti, Istituzioni ed associazioni (in particolare Abi, Ania, Conafi, Sunia).

Terminata la fase di ricezione delle domande (termine di decadenza 10 agosto p.v.), dovrebbero iniziare entro l’anno le seguenti ulteriori attività:

• istruttoria, e successive integrazioni, mediante esame della documentazione inviata a norma del citato decreto interministeriale (n. 29 allegati alla domanda) secondo le linee guida e criteri di valutazione che verranno indicati dal Comitato di cui all’art. 10 dello stesso decreto e secondo i termini che devono essere stabiliti in sede di Concessione;
• determinazione degli indennizzi da corrispondere a carico del Fondo;
• emissione delle delibere di accoglimento o reiezione (totale o parziale delle istanze) delle domande di accesso (art. 4 del decreto interministeriale) nonché conseguenti comunicazioni agli istanti;
• gestione di eventuali ricorsi.

L’esatto ambito di operatività di Consap - e, quindi, una più compiuta previsione degli oneri di gestione in parola - presuppone la concreta emanazione delle linee-guida da parte del Comitato (ad oggi non nominato) e la definizione dei termini concessori.